所谓民主政体者，谓凡事不容决之以一人，并不容决之以少数人，而必决之以多数人耳（其所谓多数，以全国言之，实非多数，又是一事）。此则议事之初，本系如此。虽甚桀骜，能令众人服从其议者有之矣。使众人慑其威而不敢言，止矣。谓公共之事，众人本不当与，唯一人或少数人司之，此非积渐，必不能致也。故民主政体者，乃政之初制也。我国所以无之者，则以地势便于统一，世愈降，国土愈广，集众而议，势所不行。贵族专制，则较君主专制尤恶，故君主削贵族之权，人民实阴相之。遂至举一国之权，而奉诸一人耳。
民主政体，于古有征乎？曰：有。《坊记》引《诗》曰：“先民有言，询于刍荛。”郑《注》曰：“先民，谓上古之君也。言古之人君，将有政教，必谋之于庶民乃施之。”案，《繁露》有六十四民，为上古无名号之君。《书甫刑》：“苗民弗用灵。”郑《注》亦以为“有苗之君” （《礼记·缁衣正义》）。则此先民释为人君，义自可通。此最古之世，人民之得以参与政事者也。然仅言其事，未详其制也。详其制者，莫如《周官》。《周官·小司寇》之职：“掌外朝之政，以致万民而询焉。一曰询国危，二曰询国迁，三曰询立君。其位：王南向，三公及州长百姓北面。群臣（卿大夫），西面。群吏（府史），东面。小司寇摈以叙进而问焉。以众辅志而弊谋。”《周官》虽虚拟之书，亦必有所依据。试征之他书：《左氏》定公八年，“卫侯欲叛晋，朝国人，使王孙贾问焉。”哀公元年，“吴之入楚也；使召陈怀公，怀公朝国人而问焉。”则《周官》所谓询国危者也。《书·盘庚》上：“王命众悉造于庭。”《孟子》谓大王之迁岐也，“属其耆老而告之”。则《周官》所谓询国迁者也。《书·尧典》：“师锡帝曰：有鳏在下曰虞舜。”《左》僖十五年，“晋侯使却乞告瑕吕饴甥，且召之。子金教之言曰：朝国人，而以君命赏，且告之曰：孤虽归，辱社稷矣。其卜二圉也。”昭二十四年，“晋侯使士景伯莅问周故，士伯立于干祭（王城北门），而问于介众（介大也）。”哀二十六年，“越人纳卫侯，文子致众而问焉。”则《周官》所谓询立君者也。知古确有是事矣。乡大夫之职，“大询于众庶，则各帅其乡之众寡而致于朝。”《注》：“郑司农云；大询于众庶，《洪范》所谓谋及庶民。”则斯制由来甚远。《洪范》所谓“谋及卿士，谋及庶人，谋及卜筮者”，亦必实有其法，而非虚语矣。